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27 de Abril

Publicação da RCM n.º 41/2006

 

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quarta-feira, julho 05, 2006

O PNDES, O PNPOT E A ENDS

Fernando Gonçalves


A versão para discussão pública do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT) é clara no que respeita à articulação deste instrumento como os planos hierarquicamente inferiores (1). O mesmo não se pode afirmar das relações estabelecidas entre o PNPOT e os instrumentos nacionais ou comunitários que o enquadram.

Nos termos da lei vigente, o modelo de organização espacial consagrado no PNPOT deveria concretizar as opções definidas no Plano Nacional de Desenvolvimento Económico e Social (PNDES) (2). Recorde-se que o PNDES definiu as linhas mestras do Plano de Desenvolvimento Regional, um instrumento destinado a servir de base à negociação, com Bruxelas, do III Quadro Comunitário de Apoio (QCA), que vigorou de 2000 a 2006 (3).

Basta alinhar estes indícios para percebermos que a génese do modelo de organização espacial do território nacional é uma matéria complexa e controversa, sintetizável na seguinte fórmula:

PNDES → QCA → PNPOT

Por uma questão de oportunidade, a discussão pública em curso tem ignorado esta fórmula. Se o PNPOT tivesse sido elaborado na primeira metade do período de vigência do último QCA 2000-2006, as orientações de ordem económica e social dimanadas do PNDES teriam influenciado a concepção dos cenários de desenvolvimento territorial e contribuído para a consolidação das medidas de política de ordenamento e de urbanismo. Tal não aconteceu e, significativamente, o PNPOT irá entrar em vigor em 2007, precisamente para além do PNDES 2000-2006, entretanto já bastante questionado pela recente aceleração do processo de globalização da economia mundial.

Assim se compreende que em nenhum dos parágrafos do PNPOT se encontre qualquer referência ou alusão ao PNDES. Mais do que isso: neste momento, nenhum sítio da web disponibiliza o texto do PNDES (4). E, assim sendo, como é que os cidadãos podem aceder ao fundamento das opções estruturantes do PNPOT, discutindo-as não no contexto restrito de uma política pública de ordenamento do território, mas antes na perspectiva mais vasta do “planeamento democrático do desenvolvimento económico e social” a que se refere o nosso ordenamento constitucional (5)?

Para complicar um pouco mais tudo isto, sucede que o PNPOT ancorou numa espécie de limbo, atracando-se a um antes já ausente e a um depois ainda não presente. Se o PNDES perdeu o ensejo de enquadrar o modelo de organização espacial do território português, o mesmo sucede com o instrumento que, na prática, o irá substituir: o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN), para 2007-2013. Isto pela simples razão de que ainda se encontra em preparação (6)...

Na circunstância, serve de consolação o facto de o Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional, considerar “fundamental assegurar a coerência estratégica e operacional entre o QREN e os demais instrumentos relevantes de planeamento e de programação de políticas públicas”, de entre os quais menciona:
· a ENDS, Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável,
· o Plano Nacional de Reforma relativo à Estratégia de Lisboa, que integra o Plano Nacional de Emprego,
· o Plano Tecnológico,
· o PNPOT e
· a Política de Cidades (7).

A anterior ordem de apresentação prenuncia a ideia de encarar a ENDS como a matriz do novo modelo de organização espacial, intenção a que o próprio PNPOT alude quando nele se afirma que, “tendo por base a identificação dos grandes problemas que o país enfrenta do ponto de vista do ordenamento do território, a apresentação de orientações estratégicas para as regiões e sub-regiões do continente e a definição do quadro de referência demográfico e económico que condiciona a sua evolução estrutural, foi possível propor, à luz dos princípios e objectivos mais genéricos da ENDS [...], uma visão para o ordenamento e desenvolvimento do território nacional no horizonte 2025” (8).

Uma ENDS investida da função de instrumento reitor do PNPOT irá certamente suscitar perplexidades e incompreensões. Note-se que, no caso de Portugal, o desenvolvimento sustentável é patrocinado por correntes de opinião que não nutrem grande simpatia pelo sistema de gestão territorial estabelecido na Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) (9). A ENDS 2005-2015 apenas concede uma atenção sofrível ao referido sistema, como fica comprovado pelo facto de ignorar quer a existência do PNPOT (10), quer o contributo da LBPOTU para a recepção do desenvolvimento sustentável (11). É certo que estamos perante um documento elaborado sob o anterior governo e que a nova versão recentemente aprovada em Conselho de Ministros (mas ainda não publicada) (12) poderá corrigir tão notória ignorância. Em todo caso, em face deste antecedente, é legítimo questionar a autoridade de uma ENDS que, subitamente, se propõe orientar uma matéria que, até há bem pouco tempo, demonstrava conhecer superficialmente.

Se esta mudança de atitude significar uma maior compreensão pelo ordenamento do território e pelo urbanismo, a nova ENDS é bem vinda e o País só tem a lucrar com ela. Mas isso não é suficiente para legitimar uma solução que, nas presentes condições, minimiza a presença da Assembleia da República na génese das políticas de desenvolvimento territorial. É o que veremos em próximo texto dedicado ao papel a desempenhar pelo Conselho Económico e Social na elaboração, na aprovação e na avaliação do PNPOT.


Notas:

(1) Ver o Programa de Acção
do PNPOT, em especial o seu Anexo II - Matriz das Medidas Prioritárias.

(2) Decreto-Lei n.º 380/99, artigo 28.º, “Conteúdo material [do PNPOT]”, n.º 1.

(3) Ver a Resolução do Conselho de Ministros n.º 38/98, de 21 de Março, que determina a elaboração do PNDES.

(4) O texto do PNDES não figura no sítio da Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional intitulado Quadro Comunitário de Apoio III – Portugal 2000-2006
. Um excerto do PNDES, “Europa: Padrão actual da organização espacial das actividades”, está disponível no sítio do Gabinete de Estudos e Planeamento, do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações.

(5) A Constituição da República Portuguesa consagra o princípio do planeamento democrático do desenvolvimento económico e social (artigo 80.º, alínea e). Entre as incumbências prioritárias do Estado figura a de “criar os instrumentos jurídicos e técnicos necessários ao planeamento democrático do desenvolvimento económico e social” (artigo 81.º, alínea j).

(6) Ver Despacho Conjunto n.º 131/2005, de 16 de Fevereiro, respeitante à constituição do grupo de trabalho para o QREN, coordenado pelo Dr. Nuno Vitorino. A preparação do QREN deverá terminar em Outubro. Seguem-se as negociações com a Comissão Europeia, que deverão estar concluídas antes do fim do corrente ano.

(7) Ver a página intitulada Próxima geração da política regional em Portugal: 2007-2013.

(8) Ver o Programa de Acção
, pg. 5.

(9) Lei n.º 48/99
, de 11 de Agosto.

(10) Não tenho em conta a menção do PNPOT que figura num quadro publicado em documento anexo ao relatório da ENDS.

(11) Ver o ponto “1.2.3. O Desenvolvimento Sustentável em Portugal”, da Estratégia Nacional para o Desenvolvimento Sustentável - ENDS 2005-2015
, pgs. 19-22.

(12) Ver o ponto 1 do Comunicado do Conselho de Ministros de 8 de Junho de 2006.




publicado por Fernando Goncalves ás 2:44 da tarde

 

 

 

 

4 Comments:

Anonymous Elisa Vilares disse...

Em 2003, tanto o PNDES como o PDR estavam disponíveis online. Foi grande a minha perplexidade quando, este ano, para um trabalho académico de avaliação de políticas públicas, tive de os consultar de novo e nenhum deles existia na www! Esses documentos são essenciais e teriam de estar sempre disponíveis para consulta. Esta ausência levou-me a cogitar a hipótese de que o PNDES funciona em Portugal como base estrita para o QCA e não como o documento estratégico de base para o desenvolvimento económico, social, territorial do país. Que outro motivo poderia explicar a sua exclusão da visibilidade pública?
O PNPOT surge de facto no momento de transição entre o PNDES 2000-2006 e o QREN 2007-2013, mas a RCM que despoletou a sua elaboração data de 2001, pelo que é incompreensível a ausência de menção ao PNDES ao longo do texto do PNPOT, mesmo que fosse numa perspectiva crítica.
O maior receio que eu tenho em relação ao PNPOT - enunciado aliás pela professora Isabel Guerra na sessão de Lisboa - passa pela capacidade de desenvolver uma estrutura interministerial e pela definição de meios financeiros que possam por em prática o vasto conjunto de medidas enunciadas no programa. E passa, também, pela necessidade de coordenação com essas políticas públicas descritas por Fernando Gonçalves. Sem isto, o PNPOT é um documento de belas intenções
Ao nível do OT, foram produzidas no passado recente algumas políticas públicas que identificavam bem os problemas e propunham resolvê-los - como é o caso do Programa Litoral e do Programa Finisterra, ambos para a orla costeira - mas que, na prática, a sua implementação ficou perto do zero. O PNPOT integra um vasto conjunto de programas e políticas nacionais, mas, tal como os programas anteriormente mencionados, pouco revela dos instrumentos e dos objectivos a atingir. Na prática, torna-se impossível avaliar o seu progresso. Num programa tão vasto e abrangente, porventura não será essa a sua vocação, podendo esse esforço ser produzido mais tarde (?), com a definição de cada um desses sub-programas. Mas, se muitos deles não forem realizados, quem será o responsável, o named and shamed a quem o cidadão pedirá contas?

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